MEMORANDUM: le privatizzazioni/liberalizzazioni in sospeso
I contrasti attorno al decreto “Bersani” non devono distogliere l’attenzione dalle grandi utilities e dai servizi a rete. Sono cinque gli ambiti in cui il completamento del processo di privatizzazione e liberalizzazione appare di particolare urgenza.
Energia elettrica
Deve trovare soluzione la questio aperta con la riforma del Titolo V della Costituzione (2001), che ha formalmente attribuito potere di veto alle Regioni (e quindi de facto ai loro Enti Locali) nella realizzazione dei nuovi impianti di generazione [1]; lunghezza e incertezza dell’iter decisionale stanno penalizzando gli investimenti privati in generazione. E’ necessario rafforzare la magliatura della rete di trasmissione nazionale, che è sempre più causa di congestioni che dividono in zone elettriche il Paese (creano dei sottomercati) e che concorrono a mantenere elevati i prezzi del KWh (l’utilizzo degli impianti di generazione, così come dell’interconnessione con l’Estero, non può essere ottimizzato a causa dei “colli di bottiglia” lungo la rete) [2]; anche in questo caso, il potere di veto delle Regioni (e degli Enti Locali) contrasta con la programmazione unitaria e la realizzazione dei nuovi tratti di rete di trasmissione nazionale [3].
Gas
La rete di trasporto del gas è proprietà di Snam Rete Gas, una società del gruppo ENI, a propria volta il principale produttore/importatore di gas in Italia. L’integrazione verticale contrasta con la necessità di potenziare la rete, dotarla di più punti di immissione (poli di stoccaggio e rigassificazione), renderla accessibile su basi non discriminatorie e trasparenti a tutti i produttori/importatori di gas. ENI, infatti, ha incentivo a mantenere il più possibile limitata e chiusa la rete, per non mettere in pericolo la propria posizione dominante (tra l’altro più volte sottolineata dall’Antitrust). Si deve procedere con la separazione proprietaria e gestionale tra Snam Rete Gas e ENI (come nel Regno Unito con la National Grid Company), con l’assegnazione della rete a una società autonoma (sull’esempio di quanto accaduto nel settore dell’energia elettrica con Terna S.p.A.). Di pari passo, è necessaria la creazione di un sistema di attribuzione del diritto al trasporto del gas sulla base del merito economico (sull’esempio di quanto avvenuto nel settore dell’energia elettrica con la cosiddetta borsa dell’energia) [4].
Telecomunicazioni
La recente ondata di fusioni orizzontali e verticali, sospinte dall’innovazione tecnologica e dalla convergenza verso piattaforme multitasking, ha portato gli operatori a fornire in bundling servizi <fisso-mobile> e <telefonia-dati-televisione>. Il bundling favorisce gli incumbent, che hanno la possibilità di praticare prezzi predatori su alcuni servizi, finanziandoli con sussidi incrociati derivanti dai servizi su cui essi sono dominanti. E’ necessaria la separazione proprietaria e gestionale della rete fissa da Telecom Italia [5]: solo in questo modo la rete (che ancora mantiene caratteristiche di monopolio naturale [6]) potrà divenire una common resource aperta a tutti i provider di servizi telefonia su basi non discriminatorie e trasparenti.
Autostrade
Si tratta di un ambito in cui la regolazione si evoluta poco rispetto quando il concessionario della rete era direttamente un Ente pubblico (l’ANAS). Sono almeno quattro gli aspetti ai quali si dovrebbe dedicare più attenzione che nel passato:
(1) la durata delle concessioni è eccessivamente lunga [7];
(2) non si prevede, come invece sarebbe necessario, una procedura di asta per l’assegnazione della concessione (come avviene diffusamente all’Estero, per poter estrarre il massimo dell’informazione privata e promuovere competizione di prezzo);
(3) i criteri di tariffazione sono troppo semplici e di scarso supporto alla programmazione degli investimenti [8];
(4) maggior trasparenza dovrebbe essere riservata alle modalità con cui sono autorizzati gli operatori di rifornimento carburante e ristorazione, per evitare che le caratteristiche del monopolio naturale della rete influenzino l’offerta di questi servizi (con aumenti “impliciti” delle tariffe autostradali).
Servizi pubblici locali
Il decreto legge “Bersani” va nella direzione giusta, con l’introduzione del principio generale della gara pubblica (dell’asta) per l’affidamento della gestione dei servizi pubblici locali [9]. Si ritiene utile, però, “rinforzare” questo principio con la messa a punto di un corpus normativo specifico di base, che detti i doveri di Comuni ed Enti Locali nell’assegnazione della gestione dei servizi pubblici locali, e che faccia il più possibile leva sull’incentivazione economica e sulla responsabilizzazione individuale dei decisori/amministratori. Si potrebbero, ad esempio, valutare i seguenti punti:
(1) allargare l’impossibilità a partecipare a gare pubbliche per lo svolgimento dello stesso servizio in altri ambiti territoriali, lì dove ci sono state assegnazioni in house (rispetto al decreto “Bersani”, il vincolo potrebbe esser reso più pressante stabilendo che l’esistenza di un assegnatario in house della gestione di un servizio impedisca anche agli assegnatari della gestione degli altri servizi di partecipare a gare in altri ambiti territoriali [10]);
(2) prevedere premi/penalizzazioni finanziarie (eventualmente da aggiungere/sottrarre ai trasferimenti che Comuni ed Enti Locali ricevono dal bilancio dello Stato, in modo tale da rendere facilmente applicabile e certa la strategia incentivante);
(3) data la rilevanza del tema e la numerosità degli operatori di cui verificare il comportamento (anche in ambiti economici diversi), costituire un’Autorità indipendente per le aste di assegnazione della gestione dei servizi pubblici.
[1] L’articolo 117 della Costituzione inserisce tra le materie a legislazione concorrente Stato-Regioni la voce “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia elettrica”.
[2] Dal 1° Novembre 2005, proprietà e gestione della rete di trasmissione nazionale sono state unificate in capo ad un unico soggetto, Terna S.p.A., facente parte del gruppo del GRTN (il Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale).
[3] Una vicenda eclatante è quella dell’elettrodotto tra Matera e Santa Sofia, arrivata a conclusione soltanto di recente, dopo oltre 10 anni (cfr. http://www.cobrand.ilsole24ore.com/fc?cmd=art&artId=792529&chId=41&artType=Articolo&back=0). E’ necessario trovare una soluzione istituzionale al cosiddetto problema del “not in my backyard”; la scelta migliore è, probabilmente, quella di coordinare la collocazione delle infrastrutture indispensabili al Paese ma “indigeste” ai residenti (non solo quelle elettriche) su tutto il territorio, in modo tale che ogni comunità locale contribuisca (si pensi all’alta velocità, agli inceneritori, ai trafori alpini, ai nodi intermodali, ai rigassificatori, etc.). Ovviamente, la conditio sine qua non è il massimo rispetto dei livelli di sicurezza della persona.
[4] Per il gas sono molto meno rilevanti i problemi del bilanciamento in tempo reale di domanda-offerta e immissioni-prelievi (regolazione di tensione, regolazione di frequenza, dispacciamento) tipici dell’energia elettrica (bene non immagazzinabile). La creazione di un mercato per la selezione delle offerte (di immissione in rete e di prelievo dalla rete) si presenta, quindi, più semplice che per l’energia elettrica (cfr. www.mercatoelettrico.org).
[5] Un passaggio che (ormai lo riconoscono tutti) sarebbe stato preferibile attuare prima della privatizzazione di Telecom Italia.
[6] Anche se essa integra in minor misura le caratteristiche del monopolio naturale rispetto alla rete elettrica e alla rete gas (tant’è vero che in alcuni casi si è proceduto al ricablaggio), la proprietà della rete di telefonia fissa permette a Telecom di esercitare potere di mercato, soprattutto nelle città medio piccole e nelle zone a minor densità di popolazione (dove il ricablaggio è meno conveniente per i potenziali entranti).
[7] Il problema del recupero degli investimenti infrastrutturali può essere risolto per altra via, a cominciare dalla completa “centralizzazione” degli stessi in capo alla proprietà della rete (l’ANAS, che è già una S.p.A. e che potrebbe avviarsi anche a collocamento in borsa come Terna; http://www.stradeanas.it/ e http//www.autostrade.it/opere/index.html?initPos=2), secondo un principio che ha trovato realizzazione per la rete elettrica e che si spera lo trovi per quella del gas dopo la separazione societaria Snam-ENI. L’ANAS deciderebbe di volta in volta gli investimenti necessari, appaltandoli anche ad operatori diversi dal gestore dei servizi autostradali; la società Autostrade S.p.A. (o la futura diversa concessionaria9 rimarrebbe responsabile della sola gestione ordinaria (i caselli, la manutenzione dei tracciati, altri servizi alla mobilità).
[8] Altrove, per esempio, il pagamento dei pedaggi avviene per tratte predefinite (indipendentemente dall’uscita effettiva dalla rete), in modo tale da creare una connessione di base tra risorse destinabili alla tratta e flusso medio in transito sulla stessa (è il caso della Spagna). Ovviamente, un criterio del genere andrebbe applicato cum granu salis, tenendo conto dei costi fissi e della necessità di garantire il servizio di collegamento autostradale anche per aree a transito medio-basso.
[9] Con l’eccezione del settore idrico, in linea con gli indirizzi UE.
[10] Un principio di corresponsabilizzazione nei confronti dell’operato del Comune o dell’Ente Locale che tenderebbe a rafforzare il controllo politico dell’elettorato sugli eletti o sugli amministratori scelti dagli eletti.
